Нацпроекты под госаудитом: как реализовались планы правительства

Высшая аудиторская палата провела анализ эффективности четырех национальных проектов со сроками реализации на 2025- 2029 годы: «Комфортная школа», «Модернизация сельского здравоохранения», «Доступный Интернет», «Модернизация энергетического и коммунального секторов». Суммарно в 2025 году на них потрачено ₸1,05 трлн, или 62 % от запланированного объёма, в том числе за счёт средств республиканского бюджета — ₸9,7 млрд (9 %), местных бюджетов — ₸1 млрд (0,2 %), Нацфонда — ₸345,7 млрд (74,7 %). 66,2 % освоенных средств в целом приходится на внебюджетные средства — ₸698,4 млрд.

Проект, который сокращался по мере реализации

Национальный проект «Комфортная школа» занимал особое место в системе государственных приоритетов. Инициированный по прямому поручению президента, он стал одним из наиболее масштабных и публично контролируемых национальных проектов страны. Для его реализации была создана отдельная организационная модель управления строительством, а ход исполнения регулярно рассматривался на уровне правительства и Администрации президента. Проект должен не просто ликвидировать дефицит мест, а устранить разрыв в качестве образования между городом и селом, внедрить новые стандарты образовательной среды и создать условия для гармоничного развития детей.

Но несмотря на все контроли, к реализации проекта у госаудита есть немало вопросов. Сам проект с момента утверждения корректировался четыре раза — в части изменения плана ввода новых ученических мест, объемов финансирования, механизмов реализации и др. Так, первоначально планировалось строительство 401 школы на 842 тыс. ученических мест в две смены, потом количество школ было сокращено до 369 на 740 тыс. мест в две смены, потом еще дважды, и в результате количество школ сократилось с 401 до 217, ученических мест с 842 тыс. до 460,4 тыс. или почти в 2 раза. Бюджет Нацпроекта сократился с ₸2,6 трлн до ₸1,5 трлн.

К бюджету проекта есть отдельные вопросы. Первоначально финансирование Нацпроекта планировалась за счёт двух источников: республиканского бюджета (₸1,96 трлн) и Нацфонда (₸646,5 млрд). После корректировок источники финансирования в документах сохранились, а распределения сумм уже не оказалось. Фактически же, отмечает ВАП, финансирование Нацпроекта осуществлено исключительно за счёт средств Нацфонда: в 2023 году — ₸500 млрд, 2024 год — ₸646,5 млрд, 2025 год — ₸346,6 млрд.

Поскольку у проекта «Комфортная школа» есть отдельный заказчик в лице АО «Samruk-Kazyna Construction», деньги перечисляются именно ей. По данным ВАП, всего за 2023 — 2025 годы на целевое строительство школ компании выделено ₸1,42 трлн (2023 год — ₸500 млрд, 2024 год — ₸639,7 млрд, 2025 год — ₸282,8 млрд). Освоено за этот период ₸1,37 трлн. ₸32,3 млрд зафиксированы как экономия, и ₸24,4 млрд возвращены в доход республиканского бюджета (не в Нацфонд).

Несмотря на утверждение типовых проектов для строительства и установленных чётких требований к строящимся школам, ВАП обнаружил значительные расхождения в стоимости — до 54 %. К примеру, стоимость строительства школы в селе Опытное поле в Глубоковском районе Восточно-Казахстанской области на 300 мест составила ₸4,66 млрд, что на ₸1,63 млрд (54 %) дороже школы в селе Пугачево Пугачевского сельского округа Западно-Казахстанской области (₸3,04 млрд). ВАП обратил внимание, что выявленные примеры разницы в стоимости строительства носят непропорциональный характер и не могут объясняться, допустим, только увеличением площади объекта.

Результаты нацпроекта, по оценке ВАП, таковы: по плану, и по официальным данным министерства просвещения, за 2024 — 2025 годы завершено строительство всех 217 школ на 460 400 мест, как и планировалось. Фактически же введено в эксплуатацию 198 школ на 433 400 ученических мест (в 2024 году — 3 школы на 4 800 мест, в 2025 году — 195 школ на 428 600 мест). На 2026 год перенесён ввод 19 школ на 27 000 мест, из которых к марту было введено 11 школ на 15 000 мест. Непосредственно обучение же ведётся в 183 школах, 34 школы не открыты. Анализ степени загрузки проектных мощностей показал, что из 75 школ 1 школа загружена на 29 %, 8 школ на 30 — 50 %, 16 школ — от 50 до 70 %, оставшиеся 50 школ — на 70 % и выше.

Объекты построены, эффективность пока под вопросом

Нацпроект «Модернизация сельского здравоохранения» также утверждён в 2022 году, и был направлен на повышение уровня оказания медицинской помощи сельскому населению. Как и «Комфортная школа», он корректировался четыре раза. В нацпроекте менялись названия населённых пунктов для строительства медучреждений, сдвигались сроки модернизации межрайонных больниц. При этом, согласно данным ВАП, строительство всех 655 запланированных объектов здравоохранения завершено, из которых 228 вновь возводимые, 427 объектов — взамен устаревших медицинских объектов (врачебные амбулатории, фельдшерско-акушерские пункты, медицинские пункты).

Первоначально финансирование проекта планировалось в размере ₸217,7 млрд, но после корректировок сумма уменьшилась до ₸168,6 млрд. Средства выделялись из республиканского бюджета (₸19,9 млрд), резерва правительства (₸72,5 млрд), Национального фонда (₸43,3 млрд), местных бюджетов (₸1,9 млрд). Помимо этого, из Специального государственного фонда было выделено ₸69,9 млрд, но освоено ₸31 млрд. Остаток ₸39 млрд должен быть использован в 2026 году на модернизацию районных больниц.

ВАП обнаружил существенный разрыв в стоимости строительства 1 кв. м. медицинской организации. В Нацпроекте не установлены требования по единой площади объектов. И по факту, согласно расчётам госаудита, средняя стоимость возведения медицинского пункта составила более ₸126 млн, фельдшерско-акушерского пункта — более ₸192 млн, врачебной амбулатории — более ₸306 млн. Наиболее «дорогим» оказалось строительство врачебных амбулаторий в Костанайской области: ₸512,6 млн при среднереспубликанской стоимости ₸306,5 млн (в 1,7 раз больше). Аналогично и по медпунктам — ₸151 млн против среднего значения по стране ₸126,2 млн с превышением в 1,2 раза. Установлено также возведение медицинских пунктов для сёл с численностью населения от 50 до 200 человек общей площадью, превышающей рекомендуемые в Нацпроекте (70 кв.м.) показатели от 1,7 до 3 раз (от 120,98 кв.м до 218,3 кв.м.), в трёх регионах — Алматинской, Восточно-Казахстанской, Западно-Казахстанской областях.

Ряд заявленных целей проекта, таких как оказание медпомощи в рамках «золотого часа», обеспеченность специалистами и оборудованием, детально оценить госаудит не смог, так как не все построенные объекты введены в эксплуатацию.

Цифровой рывок, который пока не состоялся

Национальный проект «Доступный интернет» был запущен как один из ключевых элементов цифровой трансформации страны. Его целью стало обеспечение населения и бизнеса высокоскоростным доступом к сети Интернет со скоростью не менее 100 Мбит/с, а также устранение цифрового неравенства между городом и селом. Проект предусматривал доведение волоконно-оптических линий связи до сельских населенных пунктов, расширение охвата домохозяйств высокоскоростным интернетом, развитие сетей 5G и создание альтернативного транзитного канала передачи данных между Европой и Восточной Азией. Срок реализации проекта определен на 2023–2027 годы.

В отличие от «Комфортной школы» проект не подвергался корректировкам и реализовывался в первоначальной конфигурации. Однако уже по итогам 2025 года исполнение по финансированию оказалось крайне низким. При плане на 2025 год в размере ₸251,4 млрд фактическое освоение составило лишь ₸53,4 млрд или 21,2 %. Из предусмотренных на год ₸45,6 млрд средств республиканского бюджета фактически было освоено лишь ₸1,1 млрд, а основная нагрузка легла на внебюджетные источники.

Несмотря на сохранение большинства промежуточных показателей, ВАП зафиксировала отставание по ряду ключевых направлений. Так, при плане доведения ВОЛС до села на уровне 60 % фактический показатель составил 43 %. Охват домохозяйств высокоскоростным интернетом достиг лишь 46,9 % при плане 60 %. Наиболее заметное отставание выявлено по стратегической задаче создания альтернативного прямого канала передачи данных между Европой и Восточной Азией: при плане 100 % уровень готовности составил лишь 68 %. Именно этот показатель аудиторы отнесли к числу недостигнутых результатов проекта.

В результате национальный проект, призванный стать основой цифровой инфраструктуры страны, по итогам 2025 года оказался одним из наименее исполненных среди всех рассматриваемых ВАП национальных проектов как по объёму финансирования, так и по достижению отдельных целевых показателей.

От модернизации инфраструктуры к модернизации долгов

Национальный проект «Модернизация энергетического и коммунального секторов» называли ответом государства на накопленные инфраструктурные проблемы в теплоэнергетике, электроэнергетике, водоснабжении и водоотведении. После серии крупных коммунальных аварий проект был заявлен как системная программа обновления критически важной инфраструктуры страны. Его цель сформулирована как модернизация энергетических и коммунальных сетей и объектов для обеспечения надёжного и качественного предоставления коммунальных услуг населению и устойчивого развития экономики.

По замыслу правительства проект должен был стать крупнейшей инфраструктурной программой последних лет. Только на период 2025-2029 годов предусмотрено привлечение около ₸13 трлн инвестиций. Планируется модернизация порядка 86 тыс. км инженерных сетей, снижение аварийности на 20 % и сокращение среднего уровня износа инфраструктуры до 40 %. Для реализации проекта была предусмотрена сложная система финансирования, включающая бюджетные кредиты, облигационные механизмы, участие институтов развития, коммерческих банков и частных инвесторов.

Однако уже первый год реализации выявил серьёзный разрыв между планами и фактическим исполнением. В 2025 году на проект было предусмотрено ₸1,03 трлн, что делало его крупнейшим национальным проектом страны по объёму финансирования. Фактически же было освоено ₸616,2 млрд или 60,1 % от запланированного объёма. Недофинансирование составило более ₸409 млрд. Особенно показательно, что при предусмотренных ₸84,3 млрд средств республиканского бюджета фактически было использовано лишь около ₸0,2 млрд, тогда как реализация практически полностью опиралась на внебюджетные источники финансирования.

Структура освоенных средств также демонстрирует значительный перекос. Из фактически освоенных ₸616 млрд на энергетический сектор пришлось лишь около ₸34,7 млрд, тогда как основная часть средств была направлена на коммунальный сектор — порядка ₸544,5 млрд. При этом направление автоматизации и приборизации, предусмотренное проектом как отдельный компонент модернизации, в 2025 году финансирования фактически не получило.

К слову, ВАП отмечает, что предшествовавшая нацпроекту программа «Тариф в обмен на инвестиции» завершена, однако она была сосредоточена на нормативно-организационных мероприятиях и не в полной мере предусматривала стимулирующие механизмы для субъектов естественных монополий (СЕМ) в части оптимизации издержек и повышения эффективности. Как следствие, программа «Тариф в обмен на инвестиции» не создала условий для реальной модернизации инфраструктуры. Не были предусмотрены обязательные нормативы по оптимизации затрат, снижению себестоимости услуг и/или повышению их эффективности, и надлежащего контроля за исполнением инвестиционных обязательств. В механизмы этой программы оказалось вовлечено лишь 6,3 % СЕМ от их общего количества или 47 % СЕМ от общего количества потенциальных участников (214 СЕМ).

Но наиболее серьёзные вопросы ВАП вызывает сама финансовая модель проекта. Несмотря на заявленную цель модернизации инфраструктуры, аудиторы отмечают риск смещения всей модели реализации от прямого финансирования к накоплению долгосрочных долговых обязательств предприятий коммунального сектора. Иными словами, обновление сетей и объектов предполагается обеспечивать преимущественно за счёт заёмных средств, которые в дальнейшем должны будут обслуживаться за счёт тарифной выручки коммунальных предприятий.

Формально государство создало сложную систему финансирования через холдинг «Байтерек», банки второго уровня, облигационные механизмы и другие финансовые инструменты. Финансовым оператором проекта определён АО «НУХ «Байтерек», а сама программа фактически стала продолжением политики «Тариф в обмен на инвестиции», мероприятия которой были перенесены в рамки нового национального проекта.

При этом уже на старте реализации ВАП указывает на риски, связанные с высокой зависимостью проекта от внебюджетного финансирования. Аудиторы прямо предупреждают, что такая модель несёт риски для устойчивости коммунального сектора в будущем и может привести к переносу финансовой нагрузки на последующие периоды через рост тарифов и обязательств предприятий ЖКХ.

О выводах госаудита по пополнению и расходованию средств Национального фонда можно прочитать здесь, о подходах правительства к заимствованию здесь, об оценке эффективности мер господдержки бизнеса здесь.